Тезисы выступления на «круглом столе» члена Президентского совета Палаты налоговых консультантов, аудитора Счетной палаты Российской Федерации С.И. Штогрина
Сегодня мы обсуждаем сразу три фундаментальных документа, каждый их которых требует отдельного, тщательного рассмотрения. Но с учетом лимита отведенного времени, остановлюсь на наиболее существенных вопросах:
В части основных направлений бюджетной политики (ОНБП).
Не буду останавливаться на разделах, где дается анализ принципиальных подходов к экономической политике, включая определение ее целей, устранению структурных проблем экономики. Считаю, что этот документ должен в большей степени давать ответ на то, как Правительство РФ видит решение назревших проблем в вопросах формирования и исполнения бюджета федерального и совершенствования межбюджетных отношений.
В ОНБП предложены переходные положения новой конструкции бюджетных правил и само новое бюджетное правило. Оно не решает проблемы зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов, ужесточает параметры проводимой бюджетной политики. В этой связи, а также учитывая, что действие старого бюджетного правила приостановлено до 1 февраля 2020 года, без углубленного анализа влияния его последствий на выполнение документов стратегического планирования, его одобрение в составе бюджетных документов представляется преждевременным. При этом очевидно, что эту работу необходимо существенно активизировать.
На наш взгляд в ОНБП отсутствует комплекс мер в части повышения эффективности государственных расходов. С учетом ограниченности финансовых ресурсов, происходит фактический отказ от принципа расходования бюджетных средств в увязке с конкретным результатом. Продекларированный в 2014 году программный принцип формирования бюджета оказывается девальвированным.
ОНБП декларирует «перезагрузку» госпрограмм с учетом использования всех финансовых и нефинансовых ресурсов, способствующих достижению целей государственной политики в соответствующей сфере. При этом неясно, каким образом это будет осуществлено. В разделах 2.3. «Программный бюджет» и 4 «Приоритизация расходов» отмечается, что в целях внедрения проектного подхода в предстоящем периоде начнется работа по формированию и реализации приоритетных проектов по определенным Правительством направлениям, которые будут интегрированы в госпрограммы. Однако, уже утвержденные 11 приоритетных направлений на Президентском совете не получили отражения в целях бюджетной политики по всем составляющим.
Существенный элемент ОНБП – стратегия в сфере межбюджетных отношений, включающая планируемые перемены в методологии формирования финансовых взаимоотношений с регионами. При этом отсутствует этапность реализации предлагаемых мер, что чрезвычайно важно для изменения сложившейся региональной ситуации.
Также, оценивая этот раздел, следует обратить внимание на заявленную реализацию планов по повышению заработной платы работников бюджетной сферы, завершение к 1 сентября 2017 года мероприятия по ликвидации аварийного жилья, ежегодной индексации социально-значимых расходов на уровень инфляции. При этом представленная в документе динамика изменения расходов бюджетов регионов между 2017 и 2016 гг. 131.5 млрд. руб. вызывает сомнение в реалистичности заявленных планов и требует дополнительной оценки.
И еще одна тема, требующая серьезного внимания и анализа: ОНБП предусматривают сохранение структурного дефицита федерального бюджета в условиях стоимости нефти 40 долларов за баррель в среднесрочной перспективе с постепенным сокращением дефицита к ВВП с 3% в 2017 году до 1,2% в 2019 году. Сокращение объема средств резервного фонда к началу 2017 года до 1,1 трлн. рублей приводит к необходимости сокращения использования в 2017-2019 гг. средств суверенных фондов в качестве одного из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Доля их использования будет снижаться с 66,1% в 2017 году до 11,5% в 2019 году. При этом на долю иных источников финансирования дефицита (приватизация, драгоценные камни, бюджетные кредиты внутри страны) будет приходиться от 6,2% в 2017 году до 14,9% в 2019 году. Доля государственных заимствований на российском внутреннем рынке в составе источников финансирования дефицита возрастает с 35,5% в 2017 году до 83,3% в 2019 году.
Значительное увеличение объемов государственных заимствований может привести к ухудшению условий размещения гособлигаций (росту доходности и сокращению сроков заимствования в условиях ограничения емкости российского долгового рынка и горизонта инвестирования его участников), а также росту государственного внутреннего долга и расходов на его обслуживание. Анализируя ситуацию со спросом инвесторов на государственные ценные бумаги и констатируя возросший в 2015-2016 годах спрос, начиная с 2014 года коэффициент покрытия (по внутренним заимствованиям) превысил 100%. Таким образом, дальнейшее увеличение объемов госдолга приведет к еще большему превышению расходов на обслуживание и погашение над объемом их привлечения. В этой связи полагаем, что проблему дефицита необходимо решать путем разработки дополнительного комплекса мер по мобилизации доходов и повышению эффективности расходов, включая реализацию структурных реформ.
В части основных направлений налоговой политики (ОННП).
В них отражены меры по реализации Послания Президента Федеральному Собранию по стимулированию деятельности малого и среднего бизнеса, снижения неформальной занятости экономически активного населения. Однако ОННП содержит только общий тезис о необходимости предусмотреть соответствующие нормы. Но нет ответа на вопрос о том, в какой форме будет реализовываться предложения Президента освободить от налогов на два года этих людей, а главное, что их ждет по прошествии «налоговых каникул».
В настоящее время дополнительные меры, содействующие легализации неформально занятых граждан, предусмотрены в рамках реализации пункта 82 Плана действий Правительства. Законопроект подготовлен Минэкономразвития, соответственно его основные положения должны стать, в том числе предметом ОННП, включая определение статуса и условий налогообложения указанных граждан после истечения двухлетнего льготного периода. В противном случае у гражданина будет отсутствовать мотивация к легализации своей деятельности.
В ОННП в целях улучшения сбалансированности бюджетов регионов предлагается зачислить в федеральный бюджет налог на прибыль по ставке 3%, в бюджеты регионов – 17%. В этой связи необходимо оценить положения налогоплательщиков, применяющих льготные ставки по налогу на прибыль, установленные региональными законами. В настоящее время налогоплательщик, применяющий льготную ставку в размере 13,5%, уплачивает налог на прибыль в размере 15,5% (2% в федеральный бюджет, 13,5% - в бюджет региона). С 1 января 2017 года налогоплательщик обязан будет уплачивать налог на прибыль в размере 16,5% (3% в федеральный бюджет и те же 13,5% в бюджет региона). Следует провести сплошную ревизию влияния перераспределения доходов от налога на прибыль и исключить ухудшение положения налогоплательщиков в связи с эти решением.
Руководство страны уделяет большое внимание совершенствованию администрирования доходов. Президент дал специальные поручения по созданию единой системы администрирования налоговых, таможенных платежей и страховых взносов. В этом направлении начата работа в части обеспечения совместимости информационных систем ФТС и ФНС. Но этого мало, необходимо унифицировать те вещи, которые используются и при таможенном и налоговом контроле. Например, внедрить в таможенные правоотношения досудебное рассмотрение споров, унифицировать и для таможенных и налоговых органов единые требования к банковским гарантиям и другим обеспечительным мерам.
Когда мы говорим о совершенствовании администрирования доходов, то возникает вопрос, а как Минфин России реагирует на складывающуюся судебную практику, учитывается ли она при проведении в жизнь налоговой политики. Например, проблема «налоговой выгоды». По данным справочно-правовой системы «Гарант» на 6 октября 2016 года, за последние 10 лет по этой тематике было вынесено 127 тысяч судебных решений, из них только в прошлом году 8600 решений. Масштаб цифр свидетельствует и об объеме судебной работы по этой категории дел, о наличии системной проблемы и о значительной сфере правоприменительной деятельности практически не урегулированной на уровне закона.
Судебная практика показывает, что в контрольной деятельности ФНС России появилась такая тенденция, когда при выявлении налоговых схем организаторы и выгодоприобретатели таких схем налоговыми и правоохранительными органами не выявляются и не преследуются, а неуплаченные «фирмами-однодневками» налоги просто взыскиваются с налогоплательщиков-покупателей, которые не имеют к ним никакого отношения. Такая практика приводит к безнаказанному воспроизводству налоговых схем. В прошлом году на таких же парламентских слушаниях говорилось о необходимости введения института налогового консультирования, ничего не поменялось.
В ОННП не содержатся предложения и подходы оценки эффективности существующих и вновь вводимых налоговых льгот, а уделено внимание лишь оптимизации действующих налоговых льгот по региональным и местным налогам, а также по федеральным налогам в части, зачисляемой в региональные и местные бюджеты. Предлагается предоставить дополнительные права регионам в части установления и отмены налоговых льгот. Однако при этом следует учитывать, что некоторые налоговые льготы носят социальный характер, и отсутствие единообразного подхода к установлению таких льгот в отношении социально незащищенных категорий налогоплательщиков приведет к неравенству в различных регионах. Да, конечно надо объявить мораторий на принятие новых льгот по региональным и местным налогам на федеральном уровне.
В части основных направлений таможенно-тарифной политики (ОНТТП).
В проекте не прослеживается четкого понимания перспектив изменения тарифа с учетом имеющихся поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, действующих нормативных правовых актов и международных обязательств. Отсутствует информация о конкретных изменениях в тарифном регулировании, товарных группах, которые они затронут, основаниях принятия этих изменений, а также тех действиях, которые будут предприниматься Правительством Российской Федерации в целях обеспечения сбалансированности экспортно-импортных операций и развития внутреннего производства.
В проекте ОНТТП отсутствует описание взаимосвязи разрабатываемых мер таможенно-тарифной политики на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов с целевыми показателями в сфере внешнеэкономической деятельности, установленными в отдельных документах стратегического планирования. В соответствии с проектом (раздел 2.2 «Международные факторы проводимой таможенно-тарифной политики») ОНТТП основополагающим фактором, влияющим на осуществление таможенно-тарифного регулирования в 2016 году, будет являться необходимость соблюдения тарифных обязательств в рамках ВТО.
В соответствии с графиком ежегодного снижения ставок ввозных таможенных пошлин на 2017 год предусмотрено снижение ставок по 824 товарным позициям. При этом в проекте ОНТТП не приведены данные по изменению ставок пошлин на 2017 год по наиболее чувствительным группам товаров, а также анализ необходимых мер реагирования в условиях меняющейся внешней среды. В этой связи возникают риски снижения уровня ценовой конкурентоспособности отечественных производителей, что должно быть отражено в рассматриваемом документе, а в последующем учтено при реализации плановых мероприятий по импортозамещению в соответствующих отраслях. Однако такой анализ в проекте также отсутствует, как по 2016 году, так и в отношении 2017 – 2019 годов. С учетом этого представляется целесообразным включить в основные направления ОНТТП специальный раздел в части рассмотрения влияния среднесрочных мер таможенно-тарифной политики на реализацию программ импортозамещения в отраслях экономики. В разделе 2.2 указывается также, что в конце 2015 года Казахстан стал полноправным членом ВТО.Справочно. При присоединении к ВТО Республика Казахстан приняла тарифные обязательства на индивидуальных условиях, в соответствии с которыми тарифные обязательства перед ВТО ниже обязательств в рамках ЕАЭС (изъятия составляют 3,5 тысячи тарифных позиций).В связи с этим возникают риски таможенного оформления товаров, которые ввозятся в Казахстан по более низким ставкам, и последующего их «перетекания» и реализации в Российской Федерации, что обуславливает необходимость усиления механизмов администрирования и в России и в Казахстане. Однако данные вопросы не нашли отражения в ОНТТП.
Завершая выступление, хочу особо отметить, что все Основные направления в совокупности должны давать четкие ориентиры бизнес-сообществу и гражданам о возможных пределах повышения фискальной нагрузки. Это замечание относится не только к налогам и сборам, но и к основным подходам к взиманию страховых взносов на обязательное социальное страхование, а также иные неналоговые доходы, чтобы они не возникали в конце года как поправки ко второму чтению законопроектов.